ACOMPANHAMENTO DE PROGRAMAS DO GOVERNO FEDERAL NA SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE
 
 

Introdução

Este texto é parte da quinta etapa do Projeto de Capacitação em Avaliação de Programas Públicos. O seu objetivo é sintetizar os dados levantados pelos AFCE-CE Alexandre Amorim Rocha (SEPLOM) e Marçal Roberto Ferreira de Freitas (SECON) junto à Secretaria-Adjunta para Assuntos de Fiscalização da Secretaria Federal de Controle, em visita feita em 29 e 30/08/96. Essa iniciativa insere-se na estratégia do TCU de buscar parcerias com outras instituições no campo em questão, aproveitando experiências e conhecimentos já existentes no país.

Convém destacar que esta visita contou com a atenção e colaboração das seguintes autoridades: Sr. Robson Lopes da Gama, Secretário-Adjunto; Sr. Clerênio Rosas Azevedo, Coordenador-Geral de Acompanhamento e Avaliação de Execução de Programas; Sr. Valdir Agapito Teixeira, Coordenador-Geral de Planejamento, Avaliação e Sistematização das Ações de Fiscalização e Controle; e Sr. João Elias Cardoso, Coordenador de Avaliação do Orçamento.
 

A Secretaria Federal de Controle - SFC, criada pela Medida Provisória n. 480, de 27/04/94, atua em duas frentes: auditoria e fiscalização. A primeira prioriza o exame dos documentos e dos controles utilizados pelos órgãos auditados, enquanto que a segunda trata das áreas de pessoal (e.g. admissões e concessões de aposentadorias, reformas e pensões, e folha de pagamento), de supervisão da contabilidade analítica de entidades da administração direta e indireta, e de acompanhamento de programas de governo.

No caso da área de acompanhamento, os programas de governo são inspecionados ao longo de sua execução. Com isso, pretende-se gerar, no menor prazo possível, preferencialmente em "tempo real", informações de caráter gerencial que sejam úteis ao bom desenvolvimento dos empreendimentos governamentais. Por esse motivo, as ações de acompanhamento devem: ater-se ao indispensável no que tange às inspeções visuais, aos exames documentais, às medições e às avaliações de procedimentos; cobrir os momentos críticos, técnicos ou econômico-financeiros, dos programas mais relevantes; e proporcionar juízos fundamentados em fatos comprovados. Em outras palavras, devem ser rápidas, oportunas e confiáveis.

Compete às Secretarias de Controle Interno nos Ministérios - CISET (16 ao todo) identificar e analisar os principais programas do governo federal, atentando para os seus aspectos essenciais, tais como caminhos e pontos críticos. Baseadas nesse trabalho, as CISET implementam acompanhamentos sistemáticos, os quais, em geral, implicam a inspeção de atividades desenvolvidas por todo país. Em tais situações, as CISET solicitam às Delegacias Federais de Controle nos Estados - DFC (23 ao todo) a realização de verificações in loco (e.g. visita a uma obra específica numa dada etapa da sua execução).

A DFC, em qualquer verificação, deve, inicialmente, confirmar se o objeto do contrato ou convênio existe e se o mesmo atende às especificações definidas e às necessidades que o suscitaram. Em seguida, a DFC deve buscar evidências que permitam atender às questões suscitadas pelas CISET. De modo complementar, são examinadas, por meio de amostragens, a pertinência dos gastos efetuados e a obediência aos prazos legais e contratuais, bem como outros aspectos de natureza formal julgados relevantes. Essas medidas buscam obter uma visão geral tanto da atividade em andamento, como de seus executores.

Cabe destacar que, durante o planejamento de cada verificação in loco, as DFC devem se inteirar sobre as dificuldades e características das ações que serão desenvolvidas, firmando-se, quando necessário, parcerias com entidades especializadas para que os juízos emitidos se fundamentem em sólidos elementos de convicção.

Outro ponto importante é a otimização dos recursos materiais e humanos, devendo-se definir roteiros de visitas que contemplem várias verificações numa mesma região, reduzindo-se os dispêndios com diárias e deslocamentos e poupando-se tempo.

As ações de acompanhamento efetuadas pelas CISET com a colaboração das DFC consubstanciam-se em relatórios próprios, por meio dos quais o Sistema de Controle Interno incorpora as conclusões apuradas. Dessa forma, além de recomendações sobre a condução de uma dada atividade, cada CISET formula uma visão global dos programas que está acompanhando, avaliando se estão sendo executados de modo satisfatório. A presença de irregularidades em várias atividades de um programa pode ser um indicador de que há falhas estruturais. Nesses casos, em vez de medidas corretivas localizadas, impõe-se repensar, juntamente com o gestor, a execução de todo programa.
 

Numa análise mais minuciosa, as ações de acompanhamento têm início com a hierarquização, pelas CISET, dos subprogramas sob a responsabilidade de cada Ministério. Primeiramente, são subtraídos das dotações orçamentárias globais os recursos destinados ao pagamento das rubricas "dívidas" e "pessoal". O trabalho de hierarquização propriamente dito, por sua vez, segue diversos critérios, principalmente:

• a participação de cada subprograma na dotação do programa correspondente após as subtrações indicadas acima;
• a relevância do subprograma no âmbito do respectivo setor;
• as repercussões sócio-econômicas do subprograma;
• as características dos gestores encarregados.

Em seguida, os subprogramas são classificados em essenciais (tipo "A"), relevantes (tipo "B") ou coadjuvantes (tipo "C"). Naturalmente, a primeira categoria é priorizada. Os subprogramas correspondentes são decompostos nos seus respectivos projetos e atividades, e as situações mais adequadas ao trabalho de acompanhamento são identificadas.

Também são mantidos contatos com os gestores, cuja cooperação é fundamental para o êxito do trabalho pretendido. É bom lembrar que a lei orçamentária brasileira é uma peça formal, cujas metas tanto podem ser demasiado genéricas, como podem permanecer inalteradas enquanto as suas dotações são redistribuídas. Assim, o gestor pode ser o único com uma visão nítida sobre como cada projeto ou atividade será executado e sobre como isso se desdobrará no tempo (i.e. cronograma físico-financeiro, etapas, etc.).

Com base nos dados levantados, a CISET elabora um Plano Estratégico e tantos Planos Operacionais quantos forem julgados necessários para cada projeto ou atividade selecionado. O primeiro plano define a estratégia que será utilizada no trabalho de acompanhamento, enquanto que os segundos detalham as ações correspondentes, tais como verificações in loco. Os planos em questão são examinados pela Secretaria-Adjunta para Assuntos de Fiscalização - SEFIS à luz de critérios mínimos de consistência (e.g. a representatividade da amostra proposta). Por fim, se aprovados pela SFC, dá-se início à execução.

Evidentemente, a sistemática ora descrita guarda alguma relação com o processo de elaboração da lei orçamentária. Entretanto, constata-se, na prática, que esse processo segue prazos elásticos. Ademais, as atividades do governo federal, em decorrência de instrumentos como o duodécimo e o contingenciamento, possuem uma certa autonomia em relação ao orçamento. Por esses motivos, as fiscalizações não são planejadas segundo cronogramas rígidos, optando-se por um sistema flexível, que procura captar as alterações no ambiente político-econômico.

É importante destacar que as verificações in loco ficam, em geral, a cargo das DFC. Nesse caso, as CISET preenchem, para cada verificação, a tela Pedido de Fiscalização Descentralizada - PFD, disponível no SIAFI/SISCON, especificando tanto a ação solicitada, como o seu objeto.

Como o acompanhamento é um trabalho bastante dinâmico, os Planos Estratégico e Operacional podem ser reavaliados ao longo de sua execução. É correto afirmar que as constatações de uma dada etapa do trabalho condicionam as etapas subseqüentes. Com isso, tanto a estratégia, como as ações propostas podem sofrer alterações por força das evidências coletadas. Dessa forma, é essencial que os PFD possam ser apresentados a qualquer instante, ampliando as amostras sobre áreas problemáticas. Caso sejam considerados consistentes pela SEFIS eles são encaminhados às DFC competentes. Entre os critérios de consistência, destaca-se a necessidade de um prazo de trinta ou mais dias para que as ações solicitadas sejam executadas. Convém notar que as unidades sobrecarregadas são socorridas por meio da transferência temporária de servidores lotados em outros estados.

Os dados apurados nas fiscalizações subsidiam os Relatórios de Acompanhamento elaborados mensalmente por cada CISET. Nesses relatórios, as principais programações de cada Ministério são analisadas, indicando-se os pontos fortes e fracos observados no decorrer do mês. Os relatórios em questão, bem como os relatórios gerados pelas fiscalizações, são peças administrativas e não jurídicas. Assim, a SFC reserva-se o direito de informar aos gestores apenas as suas conclusões, resguardando a identidade das suas fontes e das equipes encarregadas.
 

A SFC, além de cuidar das funções tradicionais de auditoria e de supervisão da contabilidade analítica de órgãos e entidades da administração direta e indireta, já possui condições de realizar cerca de mil verificações in loco por trimestre. Essa quantidade é uma decorrência da natureza eminentemente amostral do trabalho de acompanhamento de programas governamentais. Efetivamente, em cada nível de análise (i.e. programas, subprogramas e projetos e atividades) procede-se à seleção dos itens mais relevantes. O fundamental é que cada seleção seja representativa de todo conjunto. Isso culmina na realização de centenas de verificações in loco, estratificadas por região, estágio, dotação orçamentária, etc.

Um exemplo de difícil implementação, mas de fácil compreensão, está no programa de reforma agrária. Verificar a sua efetividade exigiria visitas a um sem-número de assentamentos, estratificados, para amostragem, segundo os mais diversos critérios, cotejando-se os resultados declarados com os resultados observados. Calculando-se a margem de erro aceitável, pode-se aferir, com base nos desvios eventualmente apurados, a eficácia e eficiência de todo programa.

Inegavelmente, há muitos empecilhos no caminho da SFC, tais como resistência a mudanças e falta de técnicas e de recursos materiais e humanos adequados. Porém, passos importantes estão sendo tomados no sentido de superar esses obstáculos: valorização da carreira; padronização progressiva dos critérios usados pelas diversas unidades na execução de suas atividades; assimilação das modernas técnicas de amostragem aplicadas ao trabalho de auditoria; desenvolvimento de sistema de análise automática e sistemática dos dados disponibilizados pelo SIAFI Gerencial; e trabalho orientado por metas individuais e institucionais, com reflexos sobre a remuneração dos servidores.

Mantidas constantes as presentes circunstâncias, são boas as perspectivas da SFC.